国家粮食安全的历史成就、现实挑战及实现路径

“国以民为本，民以食为天。”粮食自古以来就是立国之本，生存之基。新中国成立以来，我国粮食产量不断取得新的突破，实现了粮食从长期短缺到总量基本平衡的巨大转变。2024年全国粮食生产实现“二十一连丰”，总量达到7.07亿吨，实现了“口粮绝对安全、谷物基本自给”的目标。党的十八大以来，习近平总书记多次强调粮食安全的重要性，反复强调中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，饭碗里主要装中国粮。近年来，虽然我国粮食综合生产能力不断提高，但粮食安全的风险因素也日益凸显。基于此，本文尝试梳理新中国成立以来国家粮食安全的历史成就，分析当前粮食安全面临的挑战，并为实现粮食安全提供切实可行的优化路径，以期为国家制定宏观调控政策提供参考依据。

粮食安全的历史成就 

中国共产党始终高度重视农业生产，强调粮食安全是治国理政的头等大事。在党的坚强领导下，经过各地区、各部门干部群众的共同努力，我国粮食安全保障能力不断增强，取得历史性成就。

粮食产量迅速增长，单产水平不断提高

一是粮食总产量迅速增长。1949年新中国成立初期，农业生产力低下，我国粮食总产量仅为11318万吨；到2024年，全国粮食产量已达到70650万吨，较1949年增长了6.24倍。粮食产量实现单位亿吨增长的时间不断缩短，全国粮食产量跨越20000万吨、30000万吨、40000万吨和50000万吨的年份为1966年、1978年、1987年和1996年，分别用了17年、12年、9年和9年。尤其是从2004年开始，我国粮食实现21年连续丰收，连续8年产量稳定在6.5亿吨以上。二是粮食单产水平不断提高。粮食单产水平不断提高是新中国成立以来支撑我国粮食总产量不断提高的主要原因。1950年，我国粮食播种面积为10995.9万公顷；到2024年，粮食播种面积增加351万公顷，达到11931.9万公顷，70多年来共增加了8.5%，年均递增0.1%。而全国粮食单产由1950年的1029.29公斤/公顷增加到2024年的5921.1公斤/公顷，增加了5.75倍，年均递增2.39%。粮食单产水平的提高不仅为粮食总产量的增加提供了充分条件，也为非经济作物的种植提供了充足的回旋空间。

粮食库存充裕，人均粮食占有量较快增长

一是新中国成立以来，受益于农业支持政策持续发力和粮食播种面积长期稳定，粮食生产能力不断提高。截至2024/25年度，中国稻米的期末库存量预计为1.017亿吨；小麦库存处于历史较高水平，能够满足全国一年以上的口粮消费需求。随着新一轮千亿斤粮食产能提升行动的全面实施，我国粮食等重要农产品的生产能力将持续增强。二是人均粮食占有量随着粮食总产量的提升而不断增加。2024年中国人均粮食占有量达到500公斤，比1949年的209公斤增加了2.39倍、增长了139.2%，远高于人均400公斤的国际粮食安全标准线。若保持现有粮食生产量和消费量增速不变，全国人均粮食占有量将会进一步提升。粮食库存充裕和人均粮食占有量的增加做到了谷物基本自给、口粮绝对安全。这为缩小城乡差距，推动城乡融合发展，实现中国式现代化起到巨大的推动作用。

城乡居民膳食结构不断优化升级

一是从1949年至今，中国城乡居民的膳食结构趋近合理，呈现营养化、健康化特征。居民对农产品的消费需求逐渐多样化，谷物、豆类和薯类等消费比例逐渐下降，肉蛋奶等消费比例逐步提高。谷物消费数量由2014年的131.4公斤/人减少到2019年的117.9公斤/人。2012—2021年，中国油料、牛肉、羊肉和禽肉产量分别增长了10%、13.5%、27.1%和30.6%。《中国统计年鉴2022》数据显示，2021年城乡居民食用油、蔬菜及食用菌、肉类、禽类、水产品、蛋类、奶类、干鲜瓜果类、食糖等的合计消费量是粮食消费量的1.87倍，相较于2015年增加了21.8%。二是近年来符合农业可持续发展的绿色农业和有机农业发展迅速，该农业发展类型既可以保护生态环境，又提升了农产品质量安全水平，满足了居民对优质粮产品的膳食需求，实现了城乡居民膳食消费结构从温饱型向小康型转变。

粮食安全的科技和基础设施支撑不断夯实

一是农业科技进步推动粮食产量不断提升。通过推进农业机械化，特别是智能化机械的应用，不断提高农业生产效率；在粮食储藏等方面，积极采用新技术、新设备，使粮食损失率大大降低；在种业创新方面，通过实施种业振兴行动计划、支持种业企业发展等政策，培育了大量粮食新品种，从源头上消除粮食安全风险隐患；依靠科技持续提升耕地质量，建设旱涝保收、高产稳产的高标准农田，不断化解土地资源约束风险。二是农业基础设施建设不断完善，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，增强了农业应对自然灾害的抗灾减灾能力，不断夯实大国粮仓根基。1994年，我国农业受灾面积为55046千公顷，到2023年下降到10539千公顷；成灾面积从31382千公顷下降到4797千公顷，降幅分别达80.9%和84.7%。在农业除涝和水土流失治理面积方面，1983年我国农业除涝面积和水土流失治理面积分别为2099万公顷和8096.1万公顷；到2023年，农业除涝面积和水土流失治理面积增加到了2507.8万公顷和16272.4万公顷，分别增加了19.5%和101%。

粮食安全的现实挑战

尽管新中国成立后，国家在推进粮食安全方面取得了显著性成就，但同时，我们也应注意到现实中仍存在诸多因素阻碍着我国粮食安全的持续发展。

耕地数量和质量“双减”，种子“卡脖子”障碍依然存在

一是中国耕地面积有可能进一步减少。随着工业化和城镇化进程的持续推进，农业用地转化为非农用地的压力仍将不断加大，有的地方在盲目建设开发区后造成大量耕地出现“撂荒”现象。改革开放之后，中国经济保持着平均每年9.2%的增长速度，常住人口城镇化水平从1978年的17.9%上升到2024年末的67%，取得了令人瞩目的成就，但是耕地面积却不断减少。《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，2019年中国耕地面积为19.18亿亩，相较于2009年的20.3亿亩减少了1.13亿亩。二是耕地质量下降严重。我国耕地因受干旱、洪涝、土壤酸化等因素的影响，土壤有机质含量下降，长期耕作导致土壤耕作层变薄、变硬，全国耕地土壤点位污染超标率达到19.4%，南方地表水富营养化和北方地下水硝酸盐污染较为突出，都造成了耕地质量的下降。三是种子“卡脖子”问题依然存在。种子是农业增产丰收的重要基础。当前，我国种质资源相对稀缺，尤其是玉米种质资源先天优势不足，导致种子退化严重。在育种技术方面，我国与国际先进水平存在差距，种业科技创新能力相对较弱，尤其在生物编谱技术、分子育种关键设备和试剂耗材等方面存在较大差距，基本依赖进口，导致科研成本高，制约了品种创新效率。例如，目前70多家国际种子企业涌入我国，20余个国外玉米品种覆盖我国东北、黄淮海地区，本土蔬菜品种被排挤在市场之外。

农民种粮收益率偏低，种粮积极性不高

一是种粮成本不断提高。改革开放以后，中国拉开了人口流动的大幕，流动人口总量从1978年的657万人增长到2020年的3.76亿人。由于大量农村劳动力从土地中释放出来，投身到城镇化和工业化建设中，致使农业劳动力不断减少。种粮的物质成本、人工成本及其他生产性要素成本不断增加，带动了粮食生产成本的持续上涨。二是与非粮食作物相比，种粮经济效益太低。根据《中国农村统计年鉴2024》资料显示，2023年全国冬小麦亩均收益（未扣除人工费用、土地费用和固定资产折旧—下同）为545.4元、稻谷为58.2元、玉米为862.8元、大豆为340.6元，稻谷、小麦和玉米的平均净利润仅为75.1元/亩。相对应的苹果净利润3083.9元/亩，蔬菜净利润4354.2元/亩，表明种粮效益处于较低水平。三是非农务工收入增长较快。《2023年农民工监测调查报告》显示，2023年农民工月均收入4780元，农村青壮年种粮机会成本持续推高。与务工相比，许多年份一年种粮收入甚至不如一个月的打工收入。考虑到今后中国人口老龄化导致的人工成本上涨趋势，由成本倒挂决定的价格倒挂或将成为一种常态，在不改变当前政策的前提下农民种粮收益率有可能进一步下降。

食物供给结构单一，浪费现象依然严重

一是虽然口粮较为充裕，但饲料粮供给不足问题日益凸显。近年来，中国饲料粮供给安全面临突出问题，供给不足，饲料粮价格攀升导致畜产品生产成本大幅高涨且对外依存度不断提升。根据海关总署统计数据库显示，2023年和2024年中国粮食进口分别为16196万吨和15753万吨。2024年，大豆和玉米分别进口10503万吨和1376万吨。我国粮食进口以饲料粮为主，没有饲料粮的安全就没有粮食安全。当前各界主要将粮食等同于谷物，较少考虑食物多样性，与大食物观下统筹考虑食物供给的要求仍有差距。二是粮食浪费，更准确地说是粮食损耗和食物浪费较为严重。一方面，体现在粮食收获、加工、流通、储藏等环节出现的损耗问题，如过度加工、加工设备和技术落后、农户储存设施简陋等都会导致粮食损耗。另一方面，餐桌上的浪费具有普遍性和严重性。尽管党中央早在2013年就在全国倡导“空盘行动”，但根据中国农科院发布的《2023年中国食物与营养发展报告》评估，我国食物损耗浪费率约为22.7%。按2021年产量计，共损耗浪费4.6亿吨食物，其中餐饮浪费是重要的一部分。

 国际冲突加剧，贸易不稳定性因素增多

新时代新征程上，世界百年未有之大变局加速演进，国际粮食市场不稳定因素增多。一是中国粮食对外的高依存度以及农产品供应链方面话语权不足的现状很容易受到国际市场波动的影响。粮食本身没有国界，但粮食贸易却有国界。近年来，国际冲突的风险不容忽视，地缘政治局势日趋复杂，能源价格上涨和国际资本对大宗农产品的炒作，均可能对我国粮食安全构成威胁，影响中国粮食供需平衡。二是粮食进口“卡脖子”隐患长期存在。自2004年我国变为农产品净进口国之后，贸易逆差呈扩大趋势。过去几年，我国粮食进口量一直在1.4亿吨到1.6亿吨之间，尤其是大豆的进口依赖度非常高，2023年进口量约为1亿吨，占国内消费总量的80%以上。并且，我国粮食进口来源地相对集中，主要依赖巴西、美国、阿根廷和加拿大等少数几个国家。国际农业市场一旦出现波动，将会增强我国粮食进口的不确定性风险。

粮食安全的实现路径

既要高度重视粮食安全、做到未雨绸缪，也要冷静观察、审时而动。在充分考虑世情、国情和粮情的基础上，以“中国人要把饭碗端在自己手里”为指导，实现国家粮食安全。

严格落实“长牙齿”耕地保护制度，加强种业技术攻关

一是全方位夯实粮食安全的物质根基，不折不扣地落实“长牙齿”耕地保护制度。耕地是粮食生产的命根子，也是我国粮食生产的保障。加强土地资源管理，完善灾害预警系统，推进高标准农田建设，严守18亿亩耕地红线。压实耕地保护责任，严格省级党委和政府耕地保护及粮食安全责任制考核，防止耕地“非农化”“非粮化”，确保主产区、主销区、产销平衡区各尽其责。二是关键要解决农业的种子问题。良种是支撑我国粮食连年丰收的关键因素，下一步要在乡村振兴和粮食安全的背景下实施种业振兴行动，集结多方力量攻关种业领域的“卡脖子”技术，实现种业领域的自主生产，确保使用中国种子生产中国粮食，进而更好地实现粮食增产，保障我国粮食安全。

完善粮食补贴政策，做到市场与政府有机衔接

现阶段，确保粮食安全的主要途径是提高种粮农民收益。一是构建长效稳定的农业补贴政策。加大耕地地力保护补贴、稻谷补贴和农机购置补贴力度，将补贴资金精准发放到农户手中，通过各种补贴来弥补种粮农户的亏损。同时，要逐步完善农产品价格形成机制，稳步提高种粮农户收益。二是完善有为政府和有效市场连接机制，既要发挥政府的宏观调控作用，更要激发市场的资源调配作用。通过粮价市场优粮优价和实现农民节本增收，来实现有为政府和有效市场的有机衔接。

树立大食物观，拓宽食物来源渠道

一是加快舆论引导和政策宣传，将大食物观理念融入农业强国建设。一方面，在强调粮食安全重要性的同时，也要加强对其他农产品和食物资源开发的舆论引导。另一方面，顺应居民膳食结构变化和经济社会发展情况，将新的政策文件、媒体宣传中本意指广义食物的“粮食”更正为“食物”，逐渐将话语体系中的“粮食安全”转变为全球通用的“食物安全”，并将关注点从粮食转向包括粮食在内的食物，逐步从能量供给的角度考虑食物需求。二是拓展食物来源渠道。加强食物开发基础研究，推进全产业链建设。要积极发展经济林和林下经济，科学开发江河湖海食物资源，加快发展深远海养殖。因地制宜开展多种种养模式，打造农业多维空间的生产模式，进而增加食物供给。

积极增加国际合作，打通粮食供应链

尽管目前我国不存在口粮安全问题，但人多地少的基本国情一直是粮食安全的风险因素。因此，要积极增加国际合作，通过提高全球的食物生产供给能力来更好地保障自身的食物供给安全。一方面，我国应积极扩大进口来源渠道，拓展食物进口来源国，降低农产品进口集中度，与多个国家和地区建立全方位、多层次的粮食合作关系，防止因国际争端导致粮食进口受卡，增强我国粮食贸易的稳定性。另一方面，我国应继续坚持开放、共赢理念，持续深度参与全球粮食产业链、价值链、供应链重构。加强国际组织合作和与发达国家之间的农业技术交流合作，推进粮食贸易体系建设，着力提高发展中国家食物自给和出口供应能力。

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